Emendas PIX e a Fragilização da Governança Orçamentária Brasileira
As chamadas “emendas Pix” vêm alterando de forma estrutural a dinâmica orçamentária brasileira nos últimos anos. Instituídas pela Emenda Constitucional nº 105/2019, essas transferências especiais permitem o repasse direto de recursos da União a estados e municípios sem a exigência de convênios ou planos de trabalho, redefinindo a lógica tradicional de planejamento, controle e execução do orçamento público. A promessa de maior agilidade administrativa veio acompanhada de intensos debates jurídicos e institucionais, especialmente quanto à transparência, à rastreabilidade e aos impactos federativos desse novo modelo.
Este texto traz uma resenha do artigo “As ‘Emendas PIX’ no Orçamento Federal: Eficiência, Dissipação e Responsabilidade Internacional”, que analisa criticamente a institucionalização das transferências especiais introduzidas pela Emenda Constitucional nº 105/2019. O objetivo central do estudo é avaliar os impactos jurídicos, operacionais e distributivos desse modelo à luz dos princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, eficiência e da própria lógica federativa, bem como discutir os riscos de responsabilização internacional do Estado brasileiro.
Do ponto de vista teórico, o trabalho articulou três eixos principais: (i) o direito financeiro e o papel do orçamento como instrumento de concretização de direitos fundamentais; (ii) a teoria da accountability democrática e da transparência orçamentária; e (iii) o Sistema Interamericano de Direitos Humanos, especialmente a Convenção Americana sobre Direitos Humanos. O artigo dialoga com a literatura sobre clientelismo orçamentário e “pork barrel politics”, incorporando o conceito de “inclusão dissipativa”, segundo o qual políticas distributivas podem ampliar o acesso a recursos públicos, mas de forma fragmentada, assistencialista e ineficiente, sem produzir transformações estruturais duradouras.
Metodologicamente, trata-se de um estudo teórico-empírico. O estudo analisa relatórios da CGU, do TCU, a Nota Técnica nº 127/2024 da Consultoria da Câmara, decisões do STF (ADI 7.688 e ADPF 854), além de dados orçamentários extraídos da Secretaria do Tesouro Nacional para o período de 2020 a 2024. No total, foram executados R$ 176,62 bilhões em “emendas Pix” no período. Tal volume de recursos supera o orçamento anual de diversos estados brasileiros e de políticas públicas estruturantes, como o Bolsa Família.
Figura 1 – Mapa do Volume Monetário Total das ‘Emendas Pix’ por Unidade Federativa de 2020 a 2024 em Reais (gráfico em notação científica 1e10)
Fonte: Elaboração própria, a partir dos dados extraídos da Secretaria do Tesouro Nacional, por intermédio do Python.
Os dados apontam forte concentração regional e estadual. São Paulo (R$ 21,61 bi), Bahia (R$ 15,79 bi) e Maranhão (R$ 10,37 bi) responderam, juntos, por 27% do total executado. A concentração está associada ao tamanho das bancadas parlamentares, à capacidade institucional de captação de recursos e a fatores político-eleitorais (ver tabela 1).
Tabela 1 – Volume Monetário Total das ‘Emendas Pix’ por Unidade Federativa de 2020 a 2024 (em bilhões de reais, R$)
UF | Valor (R$ bilhões) | UF | Valor (R$ bilhões) |
SP | R$ 21,61 | AM | R$ 5,39 |
BA | R$ 15,79 | GO | R$ 4,96 |
MA | R$ 10,37 | AL | R$ 4,66 |
MG | R$ 8,96 | ES | R$ 4,27 |
CE | R$ 8,76 | SE | R$ 3,81 |
PA | R$ 7,83 | TO | R$ 3,73 |
MS | R$ 7,49 | SC | R$ 3,68 |
RJ | R$ 7,40 | RS | R$ 3,59 |
PR | R$ 7,38 | PB | R$ 3,22 |
AP | R$ 7,25 | RO | R$ 3,17 |
AC | R$ 7,17 | PI | R$ 3,06 |
MT | R$ 6,70 | RN | R$ 2,44 |
PE | R$ 6,68 | DF | R$ 0,85 |
RR | R$ 6,40 |
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TOTAL | R$176,62 bilhões | ||
Fonte: Elaboração própria, a partir dos dados extraídos da Secretaria do Tesouro Nacional, por intermédio do Python.
Em termos regionais, o Nordeste concentrou 33,28% dos recursos (R$ 58,79 bilhões) entre 2020 e 2024, enquanto o Sul apresentou o menor volume agregado (R$ 14,65 bilhões), cerca de 8,3% dos recursos do período (ver figura 2).
Figura 2 – Volume Monetário Total das ‘Emendas Pix’ por Região de 2020 a 2024 (em bilhões de reais, R$)
Fonte: Elaboração própria, a partir dos dados extraídos da Secretaria do Tesouro Nacional, por intermédio do Python e Excel. “NE” significa Região Nordeste; “N” significa Região Norte; “SE” significa Região Sudeste; “CO” significa Região Centro-Oeste; “S” significa Região Sul.
A série histórica indica uma inflexão expressiva a partir de 2022, período eleitoral, sugerindo uso estratégico do instrumento para maximização de capital político (ver figura 3).
Figura 3 – Série Histórica do Volume Monetário Total das ‘Emendas Pix’ por Unidade Federativa de 2020 a 2024 em Reais (gráfico em notação científica 1e10)
Fonte: Elaboração própria, a partir dos dados extraídos da Secretaria do Tesouro Nacional, por intermédio do Python.
Esses padrões alocativos não são neutros do ponto de vista institucional. Eles revelam incentivos políticos claros que tensionam os princípios da impessoalidade e da eficiência administrativa. Além das distorções distributivas, o estudo revela fragilidades estruturais: ausência de rastreabilidade, uso de contas não exclusivas, inexistência de vinculação aos instrumentos clássicos de planejamento (PPA, LDO e LOA) e baixa prestação de contas. Apenas pequena fração dos valores transferidos foi efetivamente detalhada quanto à destinação final. Tais elementos comprometem a coordenação federativa e enfraquecem os mecanismos de controle externo.
A principal contribuição do artigo reside em três dimensões. Primeiro, ao quantificar empiricamente a magnitude e a concentração das transferências especiais, fornecendo base concreta para o debate jurídico. Segundo, ao propor o conceito de “inclusão dissipativa” como categoria interpretativa para compreender os efeitos distributivos de curto prazo e as ineficiências estruturais do modelo. Terceiro, ao avançar a discussão para o plano internacional, sustentando que a omissão estatal na garantia de transparência e rastreabilidade pode configurar violação indireta das obrigações assumidas pelo Brasil no âmbito da Convenção Americana sobre Direitos Humanos, especialmente quanto ao dever de garantir a efetividade progressiva dos direitos sociais.
Em síntese, o artigo demonstra que as “emendas Pix”, embora justificadas sob o argumento da celeridade e da descentralização, fragilizam a governança orçamentária, ampliam riscos de clientelismo e corrupção e expõem o Estado brasileiro a potenciais questionamentos no plano internacional, exigindo revisão normativa urgente e reestruturação dos mecanismos de controle e transparência.
REFERÊNCIAS
NASCIMENTO, Adriane Aparecida Barbosa do; GADELHA, Sérgio Ricardo de Brito. As “emendas Pix” no orçamento federal: reflexões jurídico-empíricas sobre eficiência, dissipação e a responsabilidade internacional. In: MENDES, Gilmar Ferreira; MUDROVITSCH, Rodrigo de Bittencourt; NÓBREGA, Guilherme Pupe da; CYRILLO, Carolina (org.). Sistema Interamericano de Direitos Humanos: cooperação, soberania e desafios na atualidade. Belo Horizonte: Publius, 2025. p. 19–49.
Texto Escrito por Adriane Nascimento.
Adriane é advogada, empresária, mestre em Economia (IDP-DF) e doutoranda em Direito (IDP-DF).